因为从语义学的角度看，努力使每一项立法都符合宪法精神不宜理解为使每一项立法都符合狭义上的宪法精神，而应当合理地解释为使每一项立法都符合宪法规定、原则和精神。

《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第56条规定了行政复议、行政诉讼期间不停止执行行政行为为原则、以停止执行为例外，赋予行政相对人对某一行政行为进行行政复议、行政诉讼的救济性权利。(27)应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。

关 键 词：按日连续处罚 加处罚款 行政过程论 应然建构 一、问题的提出作为公法上的金钱给付义务，加处罚款本就在法律文本和执法实践中与作为行政处罚的罚款难以区分，更遑论同样与加处罚款采用按日计算的连续罚款。(28)有的法院持反对说，浙江省新昌县人民法院作出了准予执行连续罚款却不予执行加处罚款的裁定。其次，《行政强制法》第37条要求强制执行决定应当以书面形式作出并载明相关事项。因此，不应局限于对按日连续处罚的单个行为进行合法性评价，而应考虑与其他行政行为之间的关联，将其纳入整个行政过程进行考察。(53)3.行政机关在作执行选择时应考虑当事人的金钱给付能力无论是按日连续罚款还是加处罚款，皆为对行政相对人财产权之侵害。

(26)参见陈太清：《罚款的补偿性研究》，南京大学2011年博士学位论文，第80页。如此看来，按日连续处罚完全符合行政处罚的形式标准。(36)程进：《行政法律文书若干问题探讨》，载《法商研究》1997年第4期。

(40)参见马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个问题》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。上述两种情况最终会因为执行力不足导致按日连续处罚的内容无法实现。(45)参照前文按日连续处罚行政过程的四阶段理论，理想状态下的行政过程应为：准备阶段(包括首次罚款、责令改正、拒不改正)—作出阶段(按日连续处罚)—执行阶段(加处罚款)—救济阶段(行政复议、诉讼)。从法律适用上讲，两者不具有可比性。

(45)范伟：《食品安全监督抽检制度的规范构建——基于行政过程论视角的分析》，载《中外法学》2021年第1期。值得注意的是，加处罚款不是必然的执行选择。

⑤其次，相关立法承认了按日连续处罚之督促目的。但当下行政实践中，将加处罚款的内容附于行政罚款处罚决定书之中的这种做法，一般只是告知了逾期将承担加处罚款的后果，省略了加处罚款所应载明的具体事项。权利无小事，为避免此类情况发生，行政机关应分别作出加处罚款和按日连续处罚的决定，按照各自的程序步骤依法实施，促使加处罚款在非诉执行中具备单独的可执行性。进入专题： 按日连续处罚 加处罚款 行政过程论 。

对于持续性环境违法行为，先作为‘一次进行处罚，并通知限期改正，届期仍未改正的，则视为违法者在限期改正期间持续违法，按日连续处罚，直至改正完成⑧，即首次受到罚款+责令改正+拒不改正+按日连续处罚。具言之，应当尊重客观规律，根据被处罚行业的性质、违法行为的具体原因、被处罚人的认错程度和实际改正能力来判断。即使排污者未能按期完成改正义务，也应考察其主观上是否存在拒不履行的过错情况。③理论界对于按日连续处罚的法律属性存在不少争议，有学者认为，按日计罚是一种行政制裁手段，其以动态化的方式实现违法成本与违法收益之间的均衡，以惩戒和预防环境违法行为，因而其性质应归结为一种行政罚。

(一)明确按日连续处罚的行为属性要想构建按日连续处罚与加处罚款之间的关系，前提是必须明确按日连续处罚的法律属性。首先，行政机关作出按日连续处罚之前给予违法当事人改正机会，这种机会是有限制的：一是改正内容确定，要求违法者立即停止违法排放污染物行为。

换言之，按日连续处罚可以在行政复议、诉讼结束之前作出。(59)陈清秀：《行政罚法》，法律出版社2016年版，第74页。

内容提要：当下行政执法实践普遍将按日连续处罚与加处罚款两个独立的单一行政行为整合成前者为主、后者为辅的复合行政行为，忽略了二者之间的逻辑关系，会导致后者在合法性审查中沦为前者的附属品。(66)加处罚款不是以新的罚款代替原有罚款，也不是一个新的行政处罚，其本身产生的法律效果是在不免除原有罚款义务的基础上增加新的金钱给付义务，迫使当事人履行原基础行政处罚决定的行政执行罚行为，直接对被执行人的权利义务产生实际影响，具备行政诉讼法意义上的可诉性。行政相对人在加处罚款计算尚未达到最高限额时提起复议或诉讼的，中断对加处罚款的计算，加处罚款自法院生效判决明确原处罚的合法性后重新计算。(67)田东县市场监督管理局与潘林非诉执行审查案，广西壮族自治区田东县人民法院(2019)桂1022行审341号行政裁定书。此条款扩展了最高院的司法解释内容，加处罚款在诉讼期间和复议期间均不应计算，为行政审判实务提供充足的法律依据，避免因复议、诉讼期限过长而导致加处罚款数额过高、加重被处罚人的负担，显失公平。在原罚款处罚与按日连续处罚中，前者是基础行为，后者是执行行为。

⑨石家庄市井陉矿区环境保护局与河北常恒能源技术开发有限公司非诉执行审查案，石家庄市井陉矿区人民法院(2019)冀0107行审1号行政裁定书。该定义是判断一个行政行为是否属于行政处罚的重要实质性标准，因为它抓住了行政处罚区别于其他行政行为的两个核心特征，一是处罚实现的具体形式(减损权益或者增加义务)，二是处罚的性质(惩戒)(24)。

问题是，四种措施是否可以重叠适用？有论者从立法技巧的角度分析，四种选项是平行并列的关系，即行政机关只能从中选择一种适用，不得重叠适用。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

现代行政法学不再局限于单一的、静止的行政行为，从而将行政行为以外的其他各种行为形式纳入行政法学的视野进行探讨，并对各种行为形式之间的相互关系加以全面、动态的考察。(12)高秦伟：《行政过程中的政策形成——一种方法论上的追问》，载《当代法学》2012年第5期。

固然，实质标准能够从法理上更好体现行政行为的内在特性，可作为界定行政处罚的主要标准，但其不是唯一标准，因为它本质上是一种价值衡量，其过于偏重个案正义，具有高度的不确定性，无法成为稳妥的立法选择(21)。就具体行政法律文书而言，每一个文种又有每一个文种的特殊要求，因此，制作行政法律文书时须特别注意正确适用行政法律规范作为依据并严格遵循法定的时限要求(36)。最后，从行政处罚的构成要件来说，主要争议点在于受处罚行为是否应具备可归责性。行政机关在执法活动中开展的各种强度与形式各异的权力活动都可从行政行为法中找到对应的行为类型，从而将权力纳入行政行为法之规制范围内。

(58)大连清本再生水有限公司诉大连市环保局、市政府行政处罚纠纷案，大连经济技术开发区人民法院(2017)辽0291行初2号行政判决书。(19)周海源：《行政权力清单制度深化改革的方法论指引》，载《政治与法律》2019年第6期。

该法条属于授权性条款，即行政机关可以从中任选一种措施，加处罚款只是其中的一种保障性选择。五、宏观行政过程中的应然建构：全面动态考察在宏观层面上，行政过程论认为行政活动是多个阶段性行政方式和法律关系联结而成，且各要素之间关系紧密、时间连续以及目标一致。

虽然此举有助于节省执法成本，但按日连续处罚和加处罚款分属两种不同的行政行为，二者并用的做法明显违背了它们各自所属的单一行政行为法规制。正如我国学者所言，先行为违法并不必然导致后行为及最终行为违法，它取决于行为是否独立、瑕疵的重要程度、行为间关系和行为效果的独立性等要素。

(二)置于同一行政过程的合法性考察按照行政过程论的范式要求，理应遵循正当过程原则，以正当性为标准，对整个行政法实施过程进行规范和控制(57)。将通知作为行政行为生效的起点是各国或地区行政法关于行政行为生效的一般规定，如《联邦德国行政程序法》(1997)第43条第1款规定：行政行为以相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。如果相对人及时缴纳了连续罚款，就没有后续的强制执行和救济阶段。倘若被处罚人在收到责令改正的通知后，意识到自己的违法行为造成的不利影响，积极作出整改措施，应当认定其具备改正的主观责任意识，可以将之作为减免处罚的条件，如减少按日连续处罚的罚款数额。

(32)按照德国公法理论，我国大陆的行政处罚应属于基础性行为，执行罚应属于执行性行为，不是一种处罚，而是一种督促方法。虽然按日连续处罚与加处罚款的执行标的均是金钱给付义务，但前者是对于当事人被发现违法排污行为后拒不改正的继续性行为，处在行政过程的作出阶段，意在惩戒，属于行政处罚。

(65)另有上海市高级人民法院《关于非诉行政执行案件若干问题的解答(二)》第9条规定了申请执行的具体行政行为涉及加处滞纳金和罚款的，人民法院应当一并审查。故除有过去义务违反之处罚性质外，更兼具有促使行为人未来履行其义务。

在此类情况下，按日连续处罚的决定虽已成立，但违反法定程序且构成重大违法，属于适用法律、法规错误，应界定为无效行政行为并予以撤销。新《行政处罚法》实施后，行政机关决定是否作出按日连续处罚，应该依法判断违法者在主观上是否有过错。